Öffentliche Verwaltung

Die Organisation der öffentlichen Verwaltungen

von Iryna Spektor

3. Fazit: Zukunft für Zweigliedrigkeit und Verselbstständigung

Der Staat steht in einer der schwersten Finanzkrisen. Sie ist diesmal – stärker als die Früheren - weniger konjunkturell, sondern vielmehr strukturell bedingt. Erforderlich sind daher nicht nur operative, sondern strategische Maßnahmen. In den Vordergrund müssen Reformen der Verwaltung treten, die bei den Ländern rund die Hälfte der Ausgaben umfassen. Vor allem hat es um eine Effizienz- und Effektivitätssteigerung zu gehen. Für eine Verwaltungsreform reicht eine innere und prozessuale Modernisierung nicht aus, vielmehr ist auch eine äußere Reorganisation erforderlich. Die äußere Verwaltungsreform umfasst zwei Teile, die horizontale und die Vertikale Reorganisation. Im Folgenden soll es nur um den zweiten Aspekt, die Enthierarchisierung des Verwaltungsaufbaus gehen.[60]

Die größte Effizienzreserve des Verwaltungsaufbaus liegt in seiner Enthierarchisierung. Dazu muss zunächst die Stufengliederung der Verwaltung analysiert werden. Sie definiert die Dreigliedrigkeit eines Verwaltungsaufbaus einzig danach, ob eine Mittelbehörde vorhanden ist.[61]

Zweigliedrig ist demnach ein Verwaltungsaufbau ohne Mittelbehörde selbst dann, wenn jedes untere Landesamt auch einer oberen Sonderbehörde unterstehen würde und es damit keinen Unterschied in der Zahl der Hierarchieebenen gibt.

Mit der Auflösung der oberen Ebene würde eine Instanz entfallen. Die Ministerialebene wird mehr belastet werden, allerdings nicht erheblich, da viele Beschwerdeführer schon jetzt auch die oberste Ebene einschaltet. Die Verwaltungskosten aber könnten gesenkt werden.

Insgesamt würde eine Auflösung der Oberbehörden die Ministerien zwar zusätzlich belasten, der Umfang bliebe jedoch gering und könnte durch Reformen weiter verringert werden. Dem stünden deutliche Einsparungen durch die Aufhebung von Oberbehörden gegenüber.

Gibt es nun – im Gegensatz zu den Oberbehörden – spezielle Funktionen der Mittelbehörde, die deren Beibehaltung zwingend erscheinen lassen? Eine wichtige Funktion der Mittelbehörde ist die Kommunalaufsicht. Diese Aufgabe müsste bei einer Auflösung das Innenministerium übernehmen, wie dies in allen Ländern ohne Mittelbehörden der Fall ist. Dennoch sollte eine Verlagerung auf das Ministerium als Herausforderung verstanden werden, mehr Aufgaben auf die Kommunen zu delegieren.[62]

Baden –Württemberg hat am 25. März 2003 eine umfassende Verwaltungsreform angekündigt, mit der 350 der 450 Behörden ihre Selbständigkeit verlieren sollen. Diese Reform ist in vielen Teilen ein Gegenmodell zu den obigen Überlegungen:

· Einerseits handelt es sich um ein „zweigliedriges Landesverwaltungsmodell“.[63]

· Anderseits werden - im Gegensatz zu den bisherigen Überlegungen - die Regierungspräsidenten erheblich gestärkt uns erweitert. Fast alle Oberbehörden sollen eingegliedert werden.

· Erreicht werden soll diese Reform durch eine weitgehende Kommunalisierung der unteren Landesverwaltungsebene, wobei die Kommunen diese Aufgaben nach Weisung wahrnehmen sollen, sodass die Fachaufsicht des Landes erhalten bleibt.

Zusammenfassend kann festgestellt werden:[64]

· Für den am stärksten gegliederten Polizeibereich gibt es mehrere Beispiele für geringere Stufung.

· Bei gut der Hälfte der Verwaltungsbereiche gibt es bundesweit noch die dreistufige Verwaltungslösung. Doch darunter ist kein Bereich, der nicht unterschiedliche Länderlösungen aufweist. Immer gibt es auch – von Polizei und Gerichten abgesehen – zweistufige Lösungen.

· Eine Zweigliedrigkeit ist schon vorhanden: Fast die Hälfte aller Verwaltungsbereiche ist bundesweit ausnahmslos zweistufig organisiert. Dazu zählen die Hochschulen und die meisten kulturellen Landeseinrichtungen, die Wirtschafts- sowie die Wohnungs- und Städtebauförderung, allgemeine behördeninterne Dienste wie Landesbesoldungsämter. Datenzentralen und Statische Ämter sowie die Justizvollzugsanstalten.

· Rund sechzig Prozent aller vierhundert erfassten Landesbereiche sind zweigliedrig.

· An dem Stufenabbau sind Länder mit Mittelbehörden im vergleichbaren Umfang vertreten.

· Auch die Größe von Ländern ist für diesen Prozess nicht hinderlich.

· Darüber hinaus setzen sich – ebenfalls seit den Neunzigern – wirtschaftliche und selbst dann rechtliche Verselbstständigungen durch, Beispiele gibt es für gut zwei Drittel aller Verwaltungsbereiche. Beteiligt sind fast alle Bereiche der Leistungsverwaltung, sieht man von der Agrarverwaltung und den Besoldungsämtern ab.

· Keine Verselbstständigung gibt es bisher in der Hoheitsverwaltung- Polizei, Gerichte, Staatsanwaltschaften, Steuerverwaltung. Gewerbe-, Umwelt-, Gesundheits- und Versorgungsverwaltung, obwohl auch für die sie öffentlich-rechtliche Formen möglich wären. Eie Ausnahme allerdings gibt es für Teilbereiche der Justizvollzugsanstalten.

· Es gibt einen breiten Prozess der Enthierarchisierung. Dieser hat in den neunziger Jahren begonnen und setzt sich jetzt unvermindert fort. So haben in jüngster Zeit Baden-Württemberg, Niedersachsen und Schleswig-Holstein sehr weitgehende Reformen angekündigt.

Der Hauptmotor der bisherigen Reformen war die Finanzkrise bei den Länderhaushalten. Vor allem sollte die Effizienz, aber auch die Effektivität gesteigert werden.

Die Notwendigkeit der Einsparung wird in den kommenden Jahren für die Länder nicht zurückgehen. Kurzfristig werden die Haushaltsbelastungen wegen der beschlossenen und der möglichen großen Steuerreform (Steuerberatung gibt es z.B. hier) deutlich zunehmen und langfristig wegen der stark steigenden Pensionslasten wie der Herausforderung der sozialen Sicherungssysteme kaum zurückgehen.

Die Reform des hierarchischen Verwaltungsaufbaus wird daher nicht nur kurz-, sondern auch langfristig weitergehen. Die Oberbehörden werden keine Zukunft haben. Dasselbe wird für die Mittelbehörden -selbst in den großen Ländern – zutreffen.

Die Zweigliedrigkeit wird sich generell durchsetzen. Ausgenommen bleiben eine Polizei, die allerdings verschlankt wird, und ein Gerichtswesen, das künftig vielleicht nur dreistufig organisiert sein wird.

Der Prozess der Verselbstständigung des nachgeordneten Bereichs in Landesbetriebe oder Landesgesellschaften wird ebenfalls weitergehen. Es wird zu einer generellen Umstellung der Leistungsverwaltung kommen. Offen bleiben, ob sich auch die Hoheitsverwaltung entsprechend entwickeln wird.

Kinderbett

[61] Vgl. Frank, Martin, Aufbau der Landesverwaltung, in Klaus König/Heinrich Siedentopf, Öffentliche Verwaltung in: Deutschland, 2. Auflage, Baden-Baden 1997, S. 146

[62] Vgl. Johmann, (2004), S. 8

[63] Vgl. Johmann, (2004), S. 9

[64] Vgl. Johmann, (2004), S. 12
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